根据河南日报新经济报道,今年以来,党中央、国务院高度重视防范政府债务风险,5 月上旬,财政部等六部门印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(以下简称50 号文),随后,财政部又发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(以下简称87 号文)。这两份文件分别以正面、负面清单的形式规定了地方政府融资的范围,引发强烈反响。
近年来,河南省积极推动政府投融资公司转型发展,取得了一定成绩;同时河南PPP 模式推广运用在全国处于领先地位。为了解疑释惑,规范政府融资,促进平台转型和PPP 健康发展。6 月30 日,“规范政府举债融资,促进融资平台转型发展论坛”在郑州举行,论坛由中原豫资投资控股集团、中国现代集团有限公司共同主办。来自平台公司、金融机构和中介咨询机构负责人以及相关政府部门的同500 多人参加了这一论坛。财政部和国家发改委PPP 双库专家对政策进行了解读。
集团转型发展,助推新型城镇化建设
主讲人:秦建斌
中原豫资投资控股集团董事长
香港和宝典宝典资料大全(以下简称“豫资控股”)前身为河南省豫资城乡投资发展有限公司,成立于2011年5月23日,是省政府为支持全省新型城镇化建设,促进城乡一体化发展而成立的省级投融资公司,是省政府指定的唯一省级保障性安居工程统贷还平台公司。
豫资控股创新转型
近年来,豫资控股始终在创新转型中发展,大致分为三个阶段:第一个阶段从2011年5月以来,主要以融资平台业务为主;第二阶段从2014年12月以来,以发起设立城镇化基金为标志,形成公司投资版块;第三阶段从2015年12月以来,以提供PPP项目融资支持和公司信用等级提升为AAA为标志,大幅提升了公司资本市场的融资能力、盈利水平和市场形象。
豫资控股“一体两翼”转型就是从以融资为主转型为投资和资产管理为主。概括来说,豫资控股转型思路的功能定位是,围绕省委、省政府重大决策,承担服务战略功能与市场运作功能,发挥全省基础设施项目的投资保障,战略新兴产业的培育引导和社会投资的引领撬动作用,以探索实践国有资本运营公司为目标,逐步把豫资公司打造成为省级基础设施综合投资服务的主体,全省政府平台公司转型发展的引领者,财政和金融对接的主渠道和支持市县投融资的主力军。“一体两翼”的发展战略将支撑豫资控股未来的可持续发展。
内部整合三大路径
一是集团总部职能改革。建立以资本为纽带,各级法人为主体,战略决策集中、经营决策分权的运营机制。确立“小总部、大产业”的改革目标,进一步强化企业集团总部职能改革。公司成立在完善法人治理结构的基础上,设立专业委员会,将集团公司部门按照前、中、后台设置,对子公司实施扁平化管理。豫资控股集团层面保持国有独资地位,不再新增具体的项目投资。政策性业务原则上交由豫资一体化公司负责,市场化业务正在筹划打造中原豫资金控、现代服务业基金、豫信朴和公司等3个平台管理和运作。3个平台各有侧重,相互配合促进相关项目落地。
二是公司业务整合。按照资产同质、市场同类、产业关联的原则,推进实施内部业务板块重组整合、布局和业务协同,对现有业务板块进行梳理,按照主营业务发展需要,组建专业化子公司,优化内部资源配置,提高集中度,培育一批具有竞争力的优势板块。其中,投资业务包括:棚户区和保障房;融资租赁、资产证券化、基金管理等类金融业务模式;新型城镇化基金、一带一路基金、PPP基金等多只成规模的基金运作;现代服务业基金运作,与投资机构、龙头企业合作等产业项目引进。
三是资产管理业务实施。截至2017年3月31日,豫资控股合并总资产达2257亿元,净资产659亿元,拥有51家子公司;公司资产包括子公司股权、棚户区和保障房项目资产、基金投资和部分股权投资资产,资产结构较为丰富,集团将协调功能性子公司和区域合作子公司联动,开展资产管理业务。
支持河南转型发展
一是支持百城建设提质工程。引导县(市)政府贯彻落实省委、省政府决定,帮助县(市)政府树立正确的融资理念;指导和帮助谋划符合投资机构、金融机构要求的城镇化项目;支持打造县级政府投融资公司,开展PPP项目,增加公司的市场化融资能力和县级政府未来的支付能力。二是支持重大产业引进项目。发挥1000亿元现代服务业基金的作用,主动对接投资机构,积极推进子基金和直投项目的落地,重点投向我省科技服务、信息服务、现代物流、现代金融等现代服务业和战略新兴产业领域。三是支持重点合作区域。按照省委、省政府支持“三区一群”建设的要求,发挥豫商汽车、河洛新业、富港投资、兰考豫兰、汝州建投等战略合作区域子公司的作用,突出引资引智,合作共赢,促进地方发展。四是发挥城镇化基金的效用。进一步发挥3000亿元城镇化基金,1000亿元一带一路基金和PPP基金的作用,在目前通过基金已支持项目69个,母基金出资额105.4亿元的基础上,创新发展、规范运作、滚动支持。将许昌市设立中国政企合作基金子基金“1+5”PPP投融资模式和兰考县投融资企业PPP股权合作方面的经验做法,形成可复制的模板,适时向全省推广,推动全省PPP项目落地,五是加大市场化融资力度。利用发行企业债、公司债、ABS、PPN搭建融资租赁投融资平台等金融工具进行多渠道融资,同时筹建金融控股公司投资市县金控平台,参股、入股牌照类公司。
下一步,豫资控股将加快转型发展步伐,努力把豫资控股打造成为全省“百城建设提质工程”投融资的主力军。发挥千亿元规模的全省现代服务业基金的作用,支持现代服务业强省建设。逐步将豫资控股打造成为省级基础设施综合投资服务主体,不断创新公司合作和引导基金控股模式,持续推动全省PPP项目落地。
PPP模式中的政府付费不是政府购买服务
主讲人:孙洁博士
财政部和国家发改委PPP双库专家
中国财政科学院研究员
PPP推广三年多来取得了很大成绩,但PPP仍然处于探索阶段,也存在着这样或那样的一些问题,最近部里连续出台50号文件和87号文件,引起市场很大反响,同时也引发了一些困惑。其中有两个问题需要厘清概念。
第一,规范运作的PPP项目融资不是政府债务。PPP大规模推广始自2014年财政部出台的《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》,后被广泛称为“43号文”。大家俗称“开前门,堵后门,修围墙”。
这个前门是什么呢?43号文里明确指出,地方政府解决资金不足的问题有三条途径:第一发行一般债券,受一般预算的约束;第二发行专项债券,受专项预算的约束;第三是推行PPP模式。因此,自43号文之后,我国开始鼓励在多领域推广运用PPP模式。但是,前门打开了,后门堵死了,许多PPP项目一哄而上,导致乱象丛生,又产生潜在债务风险。所以,出台50号文件,旨在将围墙修得更高、更牢固,使前门敞得更宽。规范的PPP运营中,项目公司负责贷款融资,并且不能由政府担保;政府仅负责监督项目的可使用性以及稳定的收益。如果项目运营不稳定,政府可拒绝付费。从这一过程来看,PPP融资不能叫作政府债务。第二,PPP政府付费模式不是政府购买服务。87号文件明确规定不能变相以政府购买服务方式违规融资,很多地方政府PPP部门负责人由此感到困惑:PPP中的政府付费模式不能再使用了吗?这是一个误读。按收费对象划分,PPP回报社会资本方机制分为两大类:一类是使用者付费;一类是政府付费。政府付费类项目中还有一种是使用者付费不够时,由政府支付或者补贴。PPP项目当中政府支付责任不能超过本地公共预算支出的10%,而政府购买服务并无10%的约束。另外,金融服务、银行贷款更不是政府购买服务,不能混为一谈。为何出现误读?一些地方将PPP模式中的政府付费机制习惯性表述为政府购买服务,这就混淆了政府购买服务的概念。政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行,以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率,改善社会治理结构,满足公众的多元化、个性化需求。举例说,在现实当中,建设保障房、廉租房可以通过政府购买服务的方式,也可以通过PPP模式。政府购买服务方式是,政府可以从社会上的开发商或者个人手里购买房屋,然后提供给符合条件的低收入居民;房子建造的地址、形式则由企业自行决定。PPP模式的政府付费形式则是,政府选择合伙人,合伙人按照政府要求建一批保障房,由建设者项目管理方来提供给符合条件的低收入人群。当然租金非常低,政府会作适当补贴,满足社会资本方合理的回报,若干年之后,这些房屋就会无偿交给政府。未来如何避免PPP模式违规融资?很简单,今后无论是真正的购买服务还是采用政府付费的PPP模式,只要规范操作就不会混淆,都不会导致以政府购买服务或PPP模式之名行政府融资之实,不会违规增加政府债务。
彻底割裂三种债务关系
主讲人:丁伯康博士
财政部和国家发改委PPP双库专家
中国城投网首席经济学家
50号文件和87号文件颁布以后,很多地方政府和平台公司感到不知所措。究竟文件为何出台?文件强调的重点又在哪里?首先,这两个文件的出台和之前的文件有着强烈的政策延续性:规范政府举债融资,彻底割裂三种债务关系。2010年国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(简称国发〔2010〕19号),提出了对地方投融资平台进行清理、规范的要求,拉开了融资平台倾力整顿的大幕。
2014年8月份,《新预算法》颁布,对地方政府的债务管理作出明确规定。同年10月出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称43号文),提出要建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制;用两种思路来解决政府举债融资问题。一是对于存量债务要进行甄别和划分,然后再进行置换。二是新增债务分类考虑:公益性债务通过发行地方政府债,经营性债务通过市场化的融资方式解决。对于一些准经营性的项目,可以通过发行专项债券或者PPP模式解决。同时提出划清三条界限:中央政府与地方政府债务进行切割,地方不为地方债务兜底;地方政府和融资平台的债务要进行切割,不能代政府再融资;要处理好政府和市场之间的关系。然而,几年来,政府融资平台转型受阻,政府举债融资规范方面也出现了亟待解决的问题,主要变现在四个方面。一是融资平台增加,政府债务不减反增。二是政府平台公司市场化转型收效甚微。三是在加速推进PPP模式应用的背景下,部分地方突破财政预算的底线和10%地方可支配财力的红线,变相以PPP项目为名而行融资之实,可能增加更多政府债务。四是由于政府融资平台并无明确市场化主体责任,一些平台公司利用政府信用来扩大融资。同时,目前我国实体经济的发展面临突出问题,亟待调整投资结构产业结构。其次从债务风险以及金融风控角度考虑,也需完善相关政策。因此,如何做到政策的连续性,提高政策的严肃性,当是50号文和87号文件出台的重要背景。50号文件“打补丁”打在哪儿?重点来看,50号文针对前几年地方政府在公益性资产注入、变相放大政府财政资金杠杆、扩大项目融资和隐形增加政府债务等方面,明确提出了十四个“不得”的要求,并提出“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金”。近几年来,金融、投资机构为了引导地方政府多利用其资金,通过设立基金的方式把钱借给政府。这将造成两个后果:一是资金本身具有较大风险,二是此类基金基本都是承诺固定回报或者政府回购,依然是政府债务。
此外,50号文规定,地方政府和所属部门不得以文件纪要、领导批示的形式决定企业为政府举债和变相为政府举债。这是在原来政策基础上进一步细化,彻底堵死了融资的旁门左道。87号文件核心内容是什么?是在推动PPP模式过程中,制止以政府购买服务的方式来规避财政预算的底线和10%控制的红线,标志着PPP模式要转向更加规范的发展阶段。规范的关键是如何运用PPP良好的政府和社会资本合作机制,在不断提高政府投资效率的前提下,有效增强地方政府提供公共产品和公共服务供给能力。因此,87号文件目的就在于:规范地方政府融资举债,规范PPP运作,防范地方财政风险,完善中央对地方政府的债务监管。
新政下基础设施投融资格局
主讲人:刘飞
财政部和国家发改委PPP双库专家
锦天城律师事务所合伙人刘飞
近期50号文和87号文的出台引发强烈反响,大家最关注的问题是,地方政府债务的管理会不会影响基础设施投资?实际上,按照新规,不能依靠地方政府信用融资,融资平台公司可以依赖自己的信用合法融资,继续正常做基建投融资。
对地方政府债务的管理,起始文件是国家的《预算法》。之后是43号文,进一步深化了国家在《预算法》里的相关规定。所以从去年下半年开始,87号文、88号文、50号文等一系列政策,其实都是在《预算法》以及43号文的指导下发出的。
在《预算法》以及43号文出台以后,事实上我们国家基础设施投融资的格局,已经发生了巨大变化。地方政府在做基础设施建设的合法资金来源途径有四种:财政资金,发行地方政府债券,融资平台合法融资和规范的PPP。而政府购买服务、政府购买工程和委托代建,均属变相非法融资方式。50号文件目的之一是规范PPP。一个规范的PPP至少要具备五个特征:长期合作,利益共享,风险分担;强调绩效考核机制以及充分竞争和公平。此外,政府和社会资本方都需要高度重视PPP项目程序合法性。
只有做真的PPP和真的做PPP,才能实现推进PPP的目的。做真的PPP就要把握PPP项目的基本特征,有效识别和划定PPP的项目范围。真做PPP需要严格按照PPP的操作流程,推进PPP项目。
根据相关部门的统计,截至今年3月份,全国PPP签约项目是4.7万亿。预计2017年签约的PPP项目将达到4万亿规模,未来PPP发展还将继续扩大,其趋势有四个特征:规范化。PPP项目是政府和社会资本的合作,也就意味着项目要全程接受政府的管理。跟政府合作的行为中,最大的风险是政府不履约。政府不履约最大的原因是出现了不合法的事情,所以PPP项目一定要合规。PPP的运营化。前几年实施的大多数PPP项目都是以建设为核心的或以融资为核心。随着PPP的深入推动,其目的是强化提升公共服务的供给效率,这意味着必须提高运营效率,而不是仅仅建设的效率,只有具备运营能力才有可能更久地吸引政府。创新化。PPP实施过程中确实存在非常多的难点,包括财政可承受能力的限制、土地的供给等等。这就需要各方在现有的法律体系下找到合法适当的解决途径,进行创新。PPP的金融化。金融是血液,没有金融资本参与的PPP是无本之木。PPP项目中融资不到位的原因是项目本身结构设计没到位,也有可能是金融机构有多种风险控制的原因,所以PPP项目首先要考虑融资安排。另外金融机构进入到PPP是历史的使命,尽管有许多困难使大部分金融机构踌躇不前,但一定是发展趋势。
此外,下一轮融资平台公司可以积极参与到PPP中来,跟政府建立适合的PPP关系是融资平台公司继续参与基础设施建设的方向。